Johs. Andenæs, Arne Fliflet

Statsforfatningen i Norge, 10 utg

4 Stortingets stilling

Om når Stortingets funksjonstid kunne anses utløpt i 1945/ 46 — etter frigjøringen
19 oktober 1936 var det stortingsvalg. Stortingsperioden etter den dagjeldende Grunnloven var 3 år og nytt stortingsvalg skulle dermed holdes i 1939. Ved grunnlovsendring 5 april 1938 ble imidlertid valgperioden forlenget til 4 år. Det var i grunnlovsendringen ikke bestemt noe om når endringen skulle gjennomføres og spørsmålet reiste seg så om endringen skulle få virkning for det sittende storting eller om den nye fireårsperiode først skulle få virkning etter det neste valg. Stortinget bestemte at endringen skulle gis virkning for sittende storting, slik at nytt valg først skulle holdes i 1940. På grunn av Tysklands invasjon i Norge april 1940 kunne stortingsvalg ikke holdes i 1940. Først etter frigjøringen i 1945 kunne nytt valg holdes.

Etter frigjøringen i mai 1945 oppsto spørsmål om Stortingets (det 89. ordentlige Storting) forfatningsmessige stilling. Stortingets sammensetning var bestemt ved valget i 1936 og ble antatt ikke å samsvare med folkemeningen i 1945. Medlemmer av Stortinget og dets presidentskap hadde deltatt i riksrådsforhandlingene med tyskerne i 1940 og mange mente at det «gamle» storting fra før krigen ikke burde tre sammen etter frigjøringen. Stortingspresident C J Hambro, som selv hadde høstet stor berømmelse for sin opptreden i 1940, og som selv ikke hadde deltatt i riksrådsforhandlingene, fremholdt imidlertid at Stortinget fra 1936 fortsatt var Norges storting og måtte sammenkalles også etter frigjøringen. Dette ble også resultatet og det storting som hadde fått sine forhandlinger avbrutt i april 1940 holdt tre sesjoner i 1945, fra 14 juni til 13 juli, fra 24 september til 29 september og fra 5 november til 24 november.

Sommeren 1945 ble det holdt regjeringsforhandlinger. Regjeringen Nygaardsvold søkte avskjed og Kongen ble rådet til å be høyesterettsjustitiarius Paal Berg om å danne regjering. Berg gjorde forsøk på å danne regjering, men måtte gi opp dette. Regjeringsoppdraget gikk så til Einar Gerhardsen som så dannet sin første regjering 25 juni 1945.

Ved stortingsvalget som ble holdt 8 oktober 1945 oppsto en ny politisk situasjon. Arbeiderpartiet fikk 76 mandater (av 150) og ville dermed ha absolutt flertall i det storting som skulle tre sammen og konstituere seg som følge av valget. Kommunistpartiet fikk 11 representanter.

Det var delte meninger om Stortingets stilling etter valget. Spørsmålet var om man var henvist til å vente til januar 1946 med å la det nyvalgte storting komme sammen eller om det var forfatningsmessig adgang til å innkalle det nyvalgte storting tidligere. Kunne det sittende storting selv erklære sine forhandlinger avsluttet og åpne nye forhandlinger umiddelbart etter, eller måtte man vente og følge Grunnloven § 68 om at Stortinget skulle tre sammen først 10 januar 1946?

Behandlingen i Stortinget
Det ble i Stortinget fremsatt forslag om at Stortinget skulle vedta å erklære sitt arbeid avsluttet og sin funksjonstid for utløpt og at det nyvalgte storting kunne tre sammen så snart som mulig, med andre ord før 10 januar 1946. Forslaget ble behandlet i utenriks- og konstitusjonskomiteen som avgav innstilling. Innst S nr 42 – 1945. Komiteen delte seg i et flertall og et mindretall.

Flertallet anførte blant annet:

«Vår ordning etter Grunnloven er at et nyvalgt Stortings funksjonstid begynner Iste søgnedag etter 10 januar, jfr. Grunnlovens § 68. Etter Grunnlovens § 69 kan Kongen i overordentlige tilfelle sammenkalle Storitnget utenfor den alminnelige tid, og hvis der skal sammenkalles et slikt overordentlig Storting i tiden mellom det tidspunkt et stortingsvalg er holdt og det tidspunkt da det første ordentlige Storting trer sammen etter valgene, jfr. Grunnlovens § 68, er det sikker forfatningsmessig rett at det er det gamle Storting som innkalles som overordentlig Storting, ikke det nyvalgte. Det har alltid i norsk forfatningspraksis vært forholdt slik at det gamle Storting fungerer helt til det nye Storting trer sammen første hverdag etter 10 januar, jfr. bl.a. også Frede Castberg `Norges Statsforfatning', bind 1, s. 322-323.

Spørsmålet er i nærværende tilfelle om der nå foreligger forhold som gir grunnlag for endringer i vår forfatnings ordning på dette punkt.

Det medgis uten videre at det ut fra politiske og praktiske hensyn, således som det er anført i begrunnelsen for forslaget, kunne være ønskelig at det Storting som utgikk av valgene den 8 oktober kunne tre sammen snarest mulig. Det fremsatte forslag innebærer imidlertid en forfatningsmessig avgjørelse av prinsipiell viktighet, og hensynet til hva der i den givne situasjon anses politisk ønskelig får vike om vedtaket av forslaget finnes å stride mot Grunnlovens bestemmesler og ordning.

Grunnlovens § 68 forutsetter som før nevnt at et nyvalgt Storting trer sammen første søgnedag etter 10 januar det neste år og kan ikke konstitueres som Storting før denne dag. Det nåværende Storting har følgelig heller ingen myndighet ifølge Grunnloven til å bestemme eller oppfordre til at det nyvalgte Storting skal innkalles og konstituere seg før det tidspunkt Grunnloven selv fastsetter.

Verken valgresultatet eller andre forhold, av hvor stor betydning de enn er, skaper grunnlag for en forfatningsmessig nødrett som pålegger det nåværende Storting som en tvingende nødvendighet å sette seg ut over Grunnlovens ordning.»

Mindretallet i komiteen uttalte:

«Etter at det ved stortingsvalget den 8 oktober er valgt et nytt storting foreligger imidlertid ikke lenger den nødssituasjon som var til stede da Stortinget gjorde sitt vedtak. Dessuten har valget medført store politiske forskyvninger som innebærer at folkets flertall har gitt sin tilslutning til en politikk som ikke har sitt uttrykk i det gamle storting.

Etter grunnlovens § 49 utøver folket den lovgivende makt ved Stortinget. Mindretallet finner, særlig under de nåværende, eksepsjonelt vanskelig forhold, å måtte legge avgjørende vekt på at folkets vilje klart har manifestert seg ved stortingsvalget. De politiske forskyvninger innebærer etter mindretallets mening, at det storting som er valgt i 1936 ikke lenger kan sies å representere folkeviljen i overensstemmelse med Grunnlovens ånd.

Så snart den foreløpige fullmaktskomite er ferdig med sitt arbeid og valghandlingen således fullbyrdet, vil forutsetningenen være til stede for at det nye storting kan tre i funksjon. Og det vil etter mindretallets mening være naturlig at så skjer. Når dette ikke er blitt fastslått som en alminnelig regel i Grunnloven må en anta at årsaken er den at en slik fremgangsmåte ikke er blitt ansett som nødvendig og heller ikke praktisk under normale forhold. Bestemmelsen i Grunnlovens § 68 er i det hele ikke av prinsipiell, men praktisk natur.

Landet ligger herjet etter fem års krig og okkupasjon som nødvendiggjør omfattende gjenreisnings- og nyreisningsarbeider. I enkelte landsdeler, særlig i Finnmark og Nord-Troms, hersker en nødssituasjon som nødvendiggjør uopprettelige, ekstraordinære tiltak. Det foreligger presserende utenrikspolitiske spørsmål av største rekkevidde. Alt dette er problemer og spørsmål som det nyvalgte storting må ta stilling til snarest mulig i samsvar med folkeviljen slik den er kommet til uttrykk ved de nylig avholdte stortingsvalg.

Under disse høyst ekstraordinære forhold bør ikke det i 1936 valgt storting, hvis funksjonstid normalt ville ha utløpet 10 januar 1941, stille seg hindrende i veien for at det nye storting kan tre sammen på et tidligere tidspunkt enn det, som med sikte på vanlige forhold, er fastsatt i Grunnlovens § 68.»

Spørsmålet bringes inn for Høyesterett
Under debatten om Innst. S. nr. 42 ble det fremsatt forslag om innhente Høyesteretts betenkning om spørsmålet. I medhold av Grunnlovens § 83 vedtok Stortinget å innhente Høyesteretts betenkning om følgende spørsmål:

«Antar Høyesterett at det etter Grunnlovens bestemmelser og den gjeldende forfatningsmessige sedvane på området og hensett til Stortingets vedtak av 28 juni d.å. er forfatningsmessig lovlig at det i funksjon værende 89de ordentlige Storting under den nåværende situasjon treffer beslutning om at det anser sin funksjonstid endt før 10 januar 1946 og at det nyvalgte Storting kan sammenkalles og konstitueres før det i Grunnlovens § 68 nevnte tidspunkt.»

Den 20. november 1945 gav Høyesteretts flertall slikt svar:

«Høyesterett antar at det er forfatningsmessig lovlig:

1 at det i funksjon værende 89de ordentlige Storting under den nåværende situasjon treffer beslutning om at det anser sin funksjonstid endt ved det nye Stortings sammentreden, selv om denne sammentreden finner sted før 10 januar 1946.

2 at det nyvalgte Storting sammenkalles og konstitueres før det i Grunnlovens § 68 nevnte tidspunkt.»

Høyesteretts flertall og mindretall begrunnet sine svar. Høyesteretts flertall uttalte om den foreliggende situasjon:

«Kjernepunktet i den foreliggende situasjon er etter Høyesteretts mening at det i 1936 valgte Stortings grunnlovbestemte funksjonstid, etter den grunnlovsfortolkning som er fastslått av Stortinget, utløp i januar måned 1941, uten at det på grunn av den tyske okkupasjon hadde vært mulig å holde nye valg. Den derved oppståtte situasjon ligger utenfor Grunnlovens bestemmelser. Grunnloven foreskriver at valg skal holdes hvert fjerde år (§ 54). Samtidig forutsetter den at det til enhver tid skal være et lovlig valgt Storting (§ 71). Når den førstnevnte bestemmelse ikke har kunnet overholdes, må man legge hovedvekten på det prinsipp at det til enhver tid skal være et Storting, og man har da ingen annen utvei enn å anse det sist valgte Stortings funksjonsperiode forlenget.

Når man skal ta stilling til spørsmålet om det nå sittende Storting, som ble valgt for 9 år siden, har adgang til å erklære sin funksjonstid endt før 10 januar 1946, må det etter Høyesteretts mening være et ledende synspunkt at Grunnloven ved fastsettelsen av valgperioden har villet sørge for at Stortingets sammensetning til enhver tid så vidt mulig svarer til stillingen blant velgerne. Etter at nytt stortingsvalg nå er holdt, antar Høyesterett at det konstitusjonelt riktige er at det nye Storting trer i funksjon snarest mulig, uten å avvente det tidspunkt som er nevnt i Grunnlovens § 68. Grunnlaget for den nødvendiggjorte forlengelse av funksjonstiden for det i 1936 valgte Storting har som nevnt vært at nye stortingsvalg ikke kunne holdes som foreskrevet i Grunnloven. Nå er imidlertid dette grunnlag for forlengelsen falt bort. Funksjonstiden for det nåværende Storting kan da ikke vare lenger enn til det tidspunkt da det nye Storting trer sammen. Den nærmere fiksering av dette tidspunkt blir til en viss grad avhengig av et skjønn. Det må beregnes tid til valgoppgjøret, og det sittende Storting trenger en passende frist til å avslutte sine forhandlinger.»

Dommer Einar Hanssen var i det vesentlige enig i det syn flertallet i utenriks- og konstitusjonskomiteen hadde lagt til grunn i Innst S nr 46 –1945. Om Stortingets adgang til å bestemme funksjonstidens lengde uttalte dommer Hanssen blant annet:

«Det kan visstnok ikke være noe i veien for, at det Storting, som nå er samlet, i en beslutning uttaler sin mening om, når dets funksjonstid utløper. Derimot har Stortinget etter min mening ikke myndighet til å treffe en bindende bestemmelse om funksjonstidens utløp. Spørsmålet herom er ikke undergitt Stortingets fri vilje, men må løses på grunnlag av vår gjeldende konstitusjonelle rett.»

Høyesteretts betenkning ble behandlet i utenriks- og konstitusjonskomiteen som avgav en ny innstilling, i tillegg til den tidligere avgitte Innst. S. nr. 46 – 1945.

I innstillingen anførte flertallet om situasjonen etter at Høyesterett hadde avgitt sin uttalelse at:

«det ikke finner å kunne fravike den oppfatning av de foreliggende forfatningsmessige spørsmål som det har gitt uttrykk for i Innst. S. nr 42 – 1945. Men etter at Høyesterett har besvart det av Stortinget stillede spørsmål som foran anført og under hensyntagen til sakens hele forløp og den foreliggende ekstraordinære politiske situasjon, finner flertallet under bestemt fastslåing av at man ikke derved skaper noen presedens for fremtiden, å kunne tilråde at Stortinget gjør vedtak som foran nevnt.»

Stortingets behandling av Høyesteretts betenkning
Innstillingen kom til behandling i Stortinget 24 november 1945. Uttalelser i debatten om innstillingen illustrerer de ulike syn på Stortingets og Høyesteretts oppgaver, roller og stilling ved løsningen av forfatningsmessige spørsmål. Debatten viser også hvordan representanter i Stortinget så på Stortingets og Høyesteretts rolle ved løsningen av forfatningsspørsmål.

Komiteens ordfører, representanten Arthur Sundt (Venstre) uttalte om Høyesteretts stilling:

«Det synes i mangte kretser innen almenheten å gjøre seg gjeldende at Høyesterett i og med at Stortinget utesket Høyesteretts betenkning i et juridisk spørsmål, dermed har avgjort saken. Det er, som man vil vite i denne sal, ikke det riktige forhold. Høyesterett er i forhold til Stortinget ingen statsmakt, Stortinget avgjør disse spørsmål selv. Noe ganske annet er det at en betenkning som uteskes av Stortinget i den nåværende situasjon etter enstemmig vedtak, i noen grad bør tillegges betydning. - - -

Jeg kan ikke nekte for at at den begrunnelse Høyesteretts flertall gav i sitt votum, ikke hos meg skapte en tillit til en juridisk løsning av et forfatningsmessig spørsmål, som stillet meg tilfreds. Når allikevel flertallet i komiteen har gått med på det foreliggende vedtak som et enstemmig forslag, så er det, som det er nevnt i innstillingen, på grunn av saken hele forløp, etter at man har spurt Høyesterett og under hensyntagen til den foreliggende ekstraordinære politiske situasjon.»

Utenriks- og konstitusjonskomiteens formann, C J Hambro, uttalte om forholdet til Høyesterett:

«Den gang da spørsmålet ble reist om å oversende denne sak til Høyesterett til uttalelse, uttalte jeg den 13 november:

«Jeg anser ikke det i noen henseende som noen ideell løsning, knapt nok som noen løsning, det er alene en slags nødutvei.

Når jeg uttalte disse ord, var det ikke ut fra noen art av mistillit til Høyesterett, men det var ut fra den etter min mening helt riktige vurdering at Høyesterett har den ypperste kompetanse til å uttale seg i juridiske spørsmål. Det er Grunnlovens forutsetning for innhentelse av betenkninger av Høyesterett, at det dreier seg om juridiske spørsmål. Høyesterett har ingen større kompetanse enn en hvilken som helst annen gruppe av fremskutte, høyst ærverdige og ytterst aktede menn til å uttale seg om politiske spørsmål. Og Høyesterett har aldri ønsket og har aldri lagt noe særlig vinn på å bli oppfattet som en autoritet hvor det gjelder rent konstitusjonelle spørsmål.

Det ville ha vært en fristende utvei for Høyesterett å ha svart Stortinget, at det er Stortingets oppgave å avgjøre dette spørsmål; det er ikke et av de spørsmål som det er naturlig å henskyte under Høyesterett; vi er her ikke mer kompetente enn Stortingets medlemmer er, vi kan ikke avgi en betenkning som bygger på en uomtvistelig fortolkning av Grunnloven og dens tradisjon, vi kan alene avgi et politisk legmannsskjønn. Høyesteretts flertall har funnet at dette ikke ville bidra til løsning av den floke som hr. Madsen riktig kalte det, og det har vært villig til å avgi sitt politiske legmannsskjønn. Det er prisverdig, og jeg er sikker på at det for mange av de overordentlig ansette menn som har undertegnet dette dokument, må ha vært en stor selvovervinnelse å sette sitt navn under en erklæring hvis juridiske og konstitusjonelle grunnhet ingen kunne være mer klar over enn de selv. De har gjort det for å hjelpe Regjeringen og Stortinget i en situasjon som de oppfattet som en politisk krisesituasjon som det var av noen betydning å komme ut av.

Det er mange som vil være flertallet i Høyesterett takknemlig for dette. Det er en farlig vei man har betrådt. La oss håpe at det som har vært uttalt her, om at det ikke må være presedens for fremtiden, aldri må bli omtvistet. Det er en farlig vei av flere grunner enn en, og jeg anser det for nødvendig å understreke det som er uttalt av flertallet, at flertallet ikke aksepterer noe av den grunnlovsfortolkning som er gitt av Høyesteretts flertall. Den bygger på en utilstrekkelig viten om de enkelte paragrafers historie og om de konstitusjonelle tradisjoner. Men Høyesterett har heller ikke lagt noen vekt på dette, men har lagt sin vekt på vurderingen av hva den kaller den politiske nødsituasjon i øyeblikket. Verken den uttalelse om Grunnlovens § 68 som er gitt, eller det som er uttalt om at der ikke tidligere har foregått noe som gir veiledning ved bedømmelsen av forholdet mellom det nyvalgte og det nu sittende storting, eller det som er uttalt i innstillingens første spalte, er etter flertallets mening holdbart konstitusjonelt eller historisk. Men ved Høyesteretts medvirken er det nu skapt klarhet over et forhold som var meget sterkt veiende da flertallet måtte innta den stilling som flertallet inntok. Som medlemmene av Stortinget vil huske, var flertallet engstelig for at der ved et formelt brudd på Grunnloven skulle skapes et prosessuelt grunnlag hvorpå man kunne omtviste de avgjørelser, de bevilgninger og ganske særlig de lovbeslutninger som måtte bli fattet av et således innkalt storting. Den vanskelighet er ved Høyesteretts kjennelse ryddet av veien, idet det er slått fast at hvis en norsk borger i den tid som nu kommer, vil prosedere på det grunnlag at en lov som er gitt slik, er i formell strid med Grunnloven, så vet man nu at han ikke vil finne noen støtte hos landets Høyesterett. Dermed er den vanskelighet praktisk ryddet av veien, hvilket gjør det lettere for Stortinget å akseptere den løsning som er antydet.

Det er en dobbeltsidig lærdom å hente av det som er passert. Det er Stortingets plikt å vurdere konstitusjonelle hensyn, det er Stortingets ansvar å treffe den riktige avgjørelse. Dette ansvar har Stortinget i det givne tilfelle ønsket å skyve over på eller dele med Høyesterett. Jeg håper at fremtidige storting vil være forsiktige med å gå videre på den vei. Skillet mellom den dømmende og den lovgivende, politiske myndighet er av stor hellighet i et lands konstitusjonelle liv; Stortinget har til alle tider søkt å gjøre dette skille til en levende makt, og jeg vil håpe at Stortinget vil fortsette med det.

På den annen side har det som er hendt, klargjort for oss nødvendigheten av at der i et lands konstitusjonelle liv finnes ett organ som har den ærbødighet for selve Grunnloven og for den historiske kontinuitet og for de konstitusjonelle tradisjoner at det prøver å granske ethvert spørsmål som oppstår, i lys av en lang, ubrutt politisk, konstitusjonell utvikling, at det går tilbake til selve kildene, hva der er nødvendig i historisk og juridisk forsking. Det organ som har denne store politiske og nasjonale oppgave, det er Stortinget, og det er ikke Høyesterett. Høyesterett har vist, hva ingen har adgang til å kritisere, at Høyesterett ikke er en samling av konstitusjonelle eksperter, hvis liv og virke har gjort deres sinn til ett med den ubrutte grunnlovstradisjon. Dobbelt maktpåliggende vil det være at Stortinget, uansett hvilken politisk sammensetning det får, verner om denne umistelige verdi for vårt folk og bidrar til å skape den politiske stabilitet, den frihet som hr. Madsen med rette nevnte, som alene kan finnes der hvor folket erkjenner Grunnlovens autoritet og – for å sitere den gamle verselinje – `villig lyder selvgivne lover'. Og i håp og fortrøstning om at den lærdom som på denne måte er gitt, vil være til nytte for fremtiden, stemmer jeg for komiteens innstilling, i anerkjennelse av den måte hvorpå de forskjellige instanser med noen oppofrelse har ønsket å yte en hjelp til å stanse en konflikt i folkesinnet som aldri burde vært reist, men hvis fortsatte tilstedeværelse kunne betinget en usikkerhet i vårt politiske liv som vi alle har ønsket å unngå.»

Regjeringen Gerhardsens første regjering fikk avskjed 5 november 1945 og samme dag ble hans annen regjering utnevnt. Denne regjering var en ren Arbeiderpartiregjering. Stortinget, som kom sammen til sin tredje sesjon 5 november, ble 8 november gitt meddelelse om regjeringsskiftet. Regjeringsskiftet fant således sted uten å avvente det nye stortings sammentreden.

Den 24 november 1945 ble det 89de ordentlige Storting høytidelig oppløst av H M Kongen. Det 90 ordentlige Storting trådte sammen 4 desember 1945. Den høytidelige åpning med fremleggelse av trontalen skjedde den 11 desember 1945. Den 19 desember gikk Stortinget fra hverandre for så å tre sammen igjen etter juleferien 11 januar 1946.

Spørsmål
1 Drøft grensene mellom juss og politikk og mellom Stortingets og Høyesteretts kompetanse til å uttale seg om forfatningsrettslige spørsmål.

2 Vil det være riktig å si at Stortinget er den statsmakt som har det siste og avgjørende ord når det gjelder Grunnlovens forståelse?

Til toppen