Johs. Andenæs, Arne Fliflet

Statsforfatningen i Norge, 10 utg

Saken mot statsminister Berge m.fl. 1926-27

8 Saken mot statsminister Berge m.fl. 1926-27
(Dommen er inntatt i Riksrettstidende 1926-27 side flg.)

Sakens bakgrunn

I begynnelsen av 1920-årene fikk flere banker problemer. Fra statens og Norges Banks side ble det satt i verk forskjellige tiltak, men bankkrisen fortsatte. Stortinget vedtok en lov som gjorde det mulig for bankene å komme under offentlig administrasjon og dermed gjøre det mulig å verge seg mot pågående kreditorer. Noen banker kom ikke under offentlig administrasjon, men kom under sterkt press fra innskyterne. En av disse bankene var Den norske Handelsbank. For å hjelpe banken, fikk den en hemmelig støtte gjennom et statlig innskudd på 25 millioner kroner. Denne sum skaffet staten seg ved å ta opp et midlertidig lån på statsveksler.

Statsminister Berge mente at det kunne lede til panikk og «run» på banken dersom det ble offentlig kjent at Handelsbanken hadde vært nær ved å måtte innstille. Vedtaket om å støtte Handelsbanken ble truffet i regjeringskonferanse, ikke av Kongen i statsråd. Dermed ble vedtaket ikke protokollert i statsrådsprotokol!en. Man vurderte det slik at krisen ville gå over og da kunne Stortinget få meddelelse på vanlig måte.

Da krisen ikke gikk over, måtte regjeringen overveie nye «hjelpetiltak». Regjeringen valgte å fremme en proposisjon til Stortinget med forslag om statsgaranti på 15 millioner kroner. Forslaget fra Regjeringen førte til en heftig og inngående debatt i Stortinget. Under stortingsmøtene og i møtene i finanskomiteen ble det ikke opplyst om den hemmelige støtten som var gitt. Stortinget gav, med 79 mot 62 stemmer, den foreslåtte garanti.

Regjeringen Berge gikk av i juli 1924. Da regjeringen Mowinckel overtok, ble den hemmelige støtten kjent. I januar 1925 fremmet Mowinckel-regjeringen en stortingsmelding om saken. Stortingsmeldingen ble først behandlet av finanskomiteen som avga innstilling til Stortinget, som så besluttet at saken skulle sendes til Odelstinget til vurdering av de spørsmål om det skulle reises sak for Riksretten.

I Odelstinget var det flertall for å reise riksrettssak. Kritikken mot regjeringen baserte seg på tre forhold:

– Regjeringen hadde gitt støtte til Handelsbanken i hemmelighet,

– Stortinget fikk ingen underretning om dette i den melding som ble gitt i januar 1924 om statens innskudd i bankene,

– Regjeringen unnlot å informere Stortinget da spørsmålet om garantien til Handelsbanken var oppe til behandling i Stortinget våren 1924.

Den 14. juli 1926 traff Odelstinget følgende vedtak:

«Det skal reisast riksrettssøksmål mot statsminister h. v. Abraham Berge og statsrådene 0. S. Klingenberg, C. F. Michelet, C. Middelthon, J. Rye Holmboe, A. Venger og K. W. Wefring for at dei

1.ved ei ordning, som dei fekk til eller var med på i tidi 25.-31. mai 1923, let A/S Den norske handelsbank få eit innskot stort 25 millionar krunor i statsvekslar, og at dei ved dette gjekk fram på ein måte, som ikkje er samhøveleg med riksskipnaden;
2.i statsråd hjå Kongen den 19. januar 1924 ikkje kom fram med upplysning um innskotet på 25 millionar krunor i A/S Den norske handelsbank og let Kongen vedtaka ei misvisande uppgave til Stortinget yver dei innskot staten hadde i innanlandske banker;
3.den gongen dei ved fyrehavingane i Stortinget 7. og 8. april 1924 fekk vedteke framlegget um statsgaranti for A/S Den norske handelsbank for upp til 15 millionar krunor, dulde for Stortinget, at banken tidlegare hadde fenge statsstudnad på 25 millionar krunor, som då framleis var ståande i banken.»

På grunnlag av dette vedtaket ble det deretter den 16. juli 1926 utferdiget 7 likelydende «aksjonsdekreter» (tiltalebeslutninger) mot tidligere statsminister Abraham Berge, tidligere utenriksminister C.F. Michelet og de tidligere statsrådene O.S. Klingenberg, C. Middelthon, J. Rye Holmboe, A. Venger og K.W. Wefring.

Sakene mot de tiltalte ble besluttet forenet i en sak. Forhandlingene i Riksretten pågikk med enkelte avbrudd i tiden fra 3. september 1926 til 25. mars 1927. Det ble tatt opp stenografisk referat av forhandlingene og referatene ble trykt og utgitt i «Riksrettstidende».

Den 12. mars 1927 ble saken tatt opp til doms og 21. mars 1927 påbegynte Riksrettens dommere voteringen som ble avsluttet med domsavsigelsen 25. mars 1927 kl. 11.00.

Fra voteringen i Riksretten
Flertallet i Riksretten kom til at samtlige tiltalte måtte frifinnes, men Riksrettens dommere hadde delte oppfatninger om frifinnelsesgrunnlagene. Når det gjaldt spørsmålet om fortielsen av støtten som var gitt i 1923, mente flertallet av de 25 dommerne at forholdet måtte betraktes som straffbart, men et flertall mente også at forholdet måtte betraktes som strafferettslig foreldet. Et medlem av Riksretten mente at det ikke var riktig å ta stilling til spørsmålet da straffeansvaret måtte anses foreldet. Et flertall mente m.a.o. at regjeringen hadde holdt tilbake opplysninger for Stortinget.

Det var fra forsvarernes side blitt bedt om at Riksrettens dommere uttalte seg om realiteten i saken, selv om de skulle komme til at de straffbare forhold var foreldet. Flertallet av dommerne fulgte denne oppfordringen og uttalte seg meget utførlig om sakens realitetsspørsmål, selv om de også mente at foreldelse var inntrådt.

Dermed ble en rekke forfatningsrettslige spørsmål som hadde vært gjenstand for omfattende drøftelser og analyse i aktoratets og forsvarernes innlegg og prosedyre for Riksretten, også gjenstand for omfattende behandling i dommernes vota.

Som nevnt foran, var det sterkt delte meninger innen retten om de forskjellige spørsmål. Det er ikke mulig her å gjengi alle de oppfatninger som gjorde seg gjeldende om de forskjellige spørsmål. Det er dessuten uklart hvilken rettskildemessig betydning de forskjellige oppfatninger skal tillegges i lys av det resultat dommen til slutt kom til å lyde på. Det kan imidlertid være av interesse å gjengi votaene til Høyesteretts justitiarius Herman Scheel og Riksrettens president Nils Flakstad.

Justitiarius Scheel sa blant annet:

«I likhet med fjerde voterende, hr. assessor Backer, vil jeg innlede mitt votum med å betone, at de handlinger som i denne sak påståes belagt med straff, er foretatt av de anklagede, ikke i personlig eller partipolitisk interesse, men til varetagelse av viktige samfundsinteresser som utøvelse av en embedsplikt. Videre vil jeg fremheve, at det ved bedømmelsen av disse handlingers forsvarlighet er nødvendig å søke å sette sig i de anklagedes sted på handlingstiden og sette ut av betraktning alle andre forhold enn de, som de anklagede kjente eller pliktet å kjenne.

Jeg finner ikke at der med hensyn til nogen av anklagene poster kan legges de anklagede noget straffbart forhold tillast.

Med hensyn til post a kan jeg henholde mig til førstvoterendes og assessor Backers skildring av den almindelige situasjon og faren ved handelsbankens fall således som forholdene må antas faktisk å ha vært og som de måtte fremstille sig for Berge og hans regjering. Jeg skal forsåvidt alene tilføie, at den voldsomme inflasjon som gjennem den påfølgende og nødvendige reaksjon utsatte vårt næringsliv for den sterke påkjenning, som i særlig grad rammet landets banker, for en vesentlig del skyldtes misgrep fra statsmyndighetenes side. Dette mener jeg måtte gjøre det til en særlig plikt for staten, om nødvendig med betydelige ofre for statskassen, å gjøre hvad gjøres kunde for at overgangen til mere normale forhold kunde finne sted uten større tap og forstyrrelse enn nødvendig. Jeg legger endel vekt på dette moment ved bedømmelsen av spørsmålet om der var grunn for Berge og hans regjering til å gå ut fra at den handlet i overensstemmelse med Stortinget ved å gå med på den ordning som blev truffet i mai 1923. Der var efter min mening meget vektige grunner til at hovedrisikoen eller overhodet risikoen ved bankstøttene overtokes av staten og ikke av de andre banker som hadde nok med sine egne vanskeligheter.

Jeg finner som sagt med førstvoterende og med dem som har sluttet sig til ham, at der ikke kan legges de anklagede noget straffbart forhold til last under post a i anklagen, og jeg kan med hensyn til den nærmere begrunnelse i alt vesentlig slutte mig til assessor Backer. Også med hensyn til post ber jeg i det vesentlige enig med førstvoterende og assessor Backer, og med hensyn til post c kan jeg i alt vesentlig tiltre det som er anført av assessor Rivertz.

Uaktet jeg altså stemmer for alle de anklagedes frifinnelse av realitetsgrunner vil jeg uttale, at jeg også med førstvoterende finner, at der foreligger foreldelse og at jeg i det vesentlige er enig i det som er sagt herom av ham og av assessor Backer.

Jeg stemmer efter dette for førstvoterendes konklusjon, idet jeg også er enig med ham med hensyn til ansettelsen av salærene for aktorer og forsvarere. Jeg vil dog i denne forbindelse uttale, at efter min mening har saken, både hvad vidneførsel, dokumentasjon og prosedyre angår, vært behandlet med unødig vidløftighet. Dette gjelder efter min oppfatning både forsvarere og aktorer, men ganske særlig de siste. Der har fra disses side med stor vidløftighet vært behandlet forhold, som enten må sies å være helt uten betydning for saken, eller som i ethvert tilfelle åpenbart alene kunde ha en viss betydning med hensyn til straffutmålingen. Det er imidlertid mulig, at denne vidløftighet fra aktoratets side i nogen grad kan skyldes aksjonskomiteen, og jeg tør derfor ikke gå ut fra, at iallfall den hele daddel faller på aktorene.»

Riksrettens president, lagtingspresident Flakstad uttalte blant annet:

«Med hensyn til anklagens post a må det ved den stedfundne vidneførsel og den foretagne dokumentasjon m. v. efter min mening ansees godtgjort, at de anklagede i 1923 hadde berettiget grunn til å tro, at de måtte handle som de gjorde.

Jeg anser det bevist at regjeringen hadde grunn til å anse den situasjon som forelå i mai 1923 som overordentlig farlig, og at en storbanks fall da kunde fått skjebnesvangre følger for vårt nærings- og arbeidsliv. Jeg legger i denne forbindelse særlig vekt på Norges Banks inntrengende opfordring til regjeringen om å støtte Den norske handelsbank for derved å undgå et økonomisk sammenbrudd, og regjeringen var efter min mening moralsk forpliktet til å tillegge Norges Banks bestemte råd den største betydning. Jeg vil tillike nevne de mange alarmerende uttalelser fra inn- og utland – herunder også de innstendige og alvorlige henvendelser fra alle dem som ledet våre største privatbanker.

Hertil kommer som et meget betydningsfullt moment den kjensgjerning, at regjeringen måtte treffe sin avgjørelse i løpet av så kort tid, at det var umulig å forelegge saken for Stortinget på ordinær måte, og at regjeringen var berettiget til å gå ut fra, at Stortinget vilde billige støtteaksjonen. Ennvidere hadde regjeringen i mai 1923 grunn til å anse de foreliggende oplysninger om handelsbankens soliditet for å være korrekte. Selv om en slik «solvenserklæring» kunde tenkes å gi et noget lyst billede av situasjonen, var der iallfall ingen grunn til å tvile på bankens sufficiens. Jeg er fullt på det rene med at det ikke var anledning til nogen undersøkelse av banken før støtten måtte ydes. Jeg kan imidlertid være enig i at der senere kunde og burde være foretatt en annen og mere effektiv undersøkelse enn skjedd, men dette får ikke nogen betydning for bedømmelsen av det forhold, som det her gjelder.

Hvad angår anklagens post c vil jeg uttale følgende:

For mig fremstiller det sig så, at når der i 1924 blev fremsatt forslag fra Stortinget om en garanti for handelsbanken på 15 millioner kroner, så måtte dette føre med sig en plikt til å forelegge for Stortinget alle opplysninger om hvilke der var rimelig grunn til å anta, at de kunde bli tillagt vekt i den ene eller annen retning, når forslaget om statsgaranti skulde drøftes og avgjøres. Jeg er derfor av den opfatning, at der måtte foreligge en plikt til å gjøre Stortinget bekjent med den støtte som var ydet handelsbanken i 1923, idet en oplysning herom absolutt måtte betraktes som relevant.

Det er fra forsvarets side hevdet, at statsminister Berge på grunn av samfundsinteresser som stod på spill i virkeligheten opptrådte pliktmessig og ikke handlet i strid med konstitusjonelle forskrifter, når han avstod fra å gi nogen meddelelse til Stortinget om den støtte handelsbanken tidligere hadde fått. Jeg finner for mitt vedkommende ikke grunn til å uttale nogen mening om, hvorvidt det overhodet er anledning til å anta at en regjering som fremsetter et forslag for Stortinget, i noget tilfelle kan ansees forpliktet til å tilbakeholde oplysninger som kan være av betydning ved den avgjørelse som Stortinget innbys til å treffe. Hvad der enn læres herom har jeg ikke kunnet tilegne mig den opfatning, at den situasjon som forelå i 1924 – hvor alvorlig den enn var – kunde sette ut av funksjon de rettsregler som normalt gjelder på dette område. I så henseende har jeg blandt annet funnet å måtte legge betydelig vekt på de foreliggende oplysninger om, at en rekke av de menn som på fremtredende måte deltok i forberedelsen av støtteaksjonen i 1924, ikke så anderledes på den foreliggende situasjon enn at Stortinget efter deres mening burde få oplysning om den støtte som handelsbanken tidligere hadde fått. Hvad jeg derved i første rekke har hatt for øie er den kjensgjerning, at det fra enkelte av statsministerens kolleger i regjeringen endog blev likefrem henstillet til statsministeren å gjøre Stortinget bekjent med støtteaksjonen i 1923, og at en lignende henstilling blev rettet til ham fra Stortingets daværende president, likesom jeg finner å måtte tillegge det en særlig betydning at Norges Banks direktører – som vel fremfor nogen andre hadde oversikt over hvor alvorlig den økonomiske situasjon var –begge gikk ut fra den forutsetning, at Stortinget skulde få full beskjed. Det må også antas, at medlemmene av handelsbankens direksjon ikke hadde tenkt sig annet enn at Stortinget vilde faa meddelelse om det tidligere innskudd. Heller ikke er det efter min opfatning uten betydning for bedømmelsen av situasjonen i 1924, når statsminister Berge i sin forklaring her for retten selv har gitt uttrykk for den mening, at han vilde ha gitt Stortinget den meddelelse det her gjelder, hvis han hadde oppfattet dette som en sterkt uttalt forutsetning hos regjeringens øvrige medlemmer.

Jeg har således ikke kunnet finne at de forhold som forelå i 1924 gav statsminister Berge plikt eller rett til å tilbakeholde oplysningen om innskuddet i 1923, og jeg har derfor vært tilbøielig til å anta, at hans forhold rammes av ansvarlighetslovens § 5.

Imidlertid må det innrømmes at situasjonen i april 1924 var meget alvorlig, og når jeg så føler mig overbevist om at det ene og alene var landets interesser statsministeren efter samvittighetsfull overveielse mente å vareta ved sin optreden, og jeg ikke tror det har vært i hans bevissthet, at han pliktet å gi denne oplysning om støtteaksjonen i 1923, likesom han neppe har vært opmerksom på, at «ulempe eller skade for staten kunde opstå» ved hans fortielse, så er jeg i sterk tvil om hvorvidt de subjektive betingelser for straff efter ansvarlig-hetslovens § 5, hvor der kreves forsettlig overtredelse, kan sies å være tilstede. Jeg voterer derfor for frifinnelse.

Hvad de øvrige anklagede angår inntar disse med hensyn til det forslag, som blev fremsatt i 1924, en annen stilling enn statsministeren. Hverken de objektive eller de subjektive betingelser for fellelse efter ansvarlighetslovens § 5 kan antas å foreligge, for så vidt angår deres forhold. Jeg finner i så henseende å kunne tiltre, hvad der er uttalt av førstvoterende.

I anledning det reiste spørsmål om foreldelse finner jeg det lite tvilsomt, at det har vært straffelovens hensikt å gjøre de almindelige preskripsjonsregler anvendelige også på ansvarlighetslovens straffebestemmelser. Selve ordlyden i straffelovens § 1 – kfr. ikrafttredelseslovens § 5 – så vel som lovens forarbeider taler efter min mening bestemt for denne opfatning. I denne henseende tillegger jeg det den største betydning, at formannen i straffe-lovkommisjonen av 1885 i sitt første utkast til ny straffelov har avgitt en utvetydig uttalelse herom, og at straffelovkommisjonen – hvor ikke alene juridisk innsikt men også politisk erfaring var sterkt og alsidig representert – ikke har antydet nogen endring i det utarbeidede forslag til redaksjon av straffelovens § 1. Dette til tross for at kommisjonen sees å ha behandlet spørsmålet om preskripsjonsfrihetens lengde for så vidt riksrettssaker angår og dermed må ha forutsatt, at der ikke fra grunnlovens side var noget til hinder for her å gi preskripsjonsbestemmelser. Så vidt jeg kan se har der heller ikke ved lovforslagets senere behandling i departementet, komite, Odelsting og Lagting vært reist nogen innvending mot at straffelovens almindelige del også kommer til anvendelse på det område det her gjelder.

Hvad angår spørsmålet om hvorvidt der overhodet kan gis preskripsjonsregler på dette område ved alminnelig lov, så finner jeg det avgjørende at grunnloven har overlatt det til den almindelige lovgivning å gi de nærmere bestemmelser om det konstitusjonelle straffansvar. Der er da efter min mening intet holdepunkt for den opfatning at lovgivningen skulde være avskåret fra å gi regler om preskripsjon av dette ansvar.

At den nugjeldende preskripsjonsfrist efter straffelovens § 67 i stor utstrekning vil medføre, at den konstitusjonelle kontroll vanskeliggjøres og i enkelte tilfelle endog umuliggjøres, har visstnok overbevist mig om nødvendigheten av at denne frist blir forlenget, men har ikke vært tilstrekkelig til, at jeg våger å anse preskripsjonsbestemmelsen som likefrem grunnlovsstridig. Jeg legger da også vekt på, at vi her står overfor en bestemmelse i straffeloven som er til gunst for den som har begått eller formodes å ha begått en straffbar handling. Når det gjelder en lovbestemmelse av denne art bør man efter min mening være i særlig grad varsom med å sette bestemmelsen til side som stridende mot grunnloven.- - ‑

Efter det resultat, jeg er kommet til med hensyn til sakens egentlige realitet, finner jeg det unødvendig nærmere å begrunne min opfatning om, at straffelovens preskripsjonsbestemmelser vilde ha ført til frifinnelse for samtlige anklagede.»

Domsslutningen ble:

«De anklagede, tidligere statsminister Abraham Theodor Berge og de tidligere statsråder Odd Sverresøn Klingenberg, Christian Fredrik Michelet, Cornelius Middelthon, Johan Henrik Rye Holmboe, Anders Venger og Karl Wilhelm Wefring, bør for Odelstingets tiltale i saken fri at være.»

Spørsmål

Hvilket forfatningsrettslig spørsmål mener du sto mest sentralt i Riksrettens avgjørelse i 1927 – foreldelsesprinsippet, Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget, eller Regjeringens adgang til å gå utover sine beføyelser på nødrettsgrunnlag?

Til toppen