Johs. Andenæs, Arne Fliflet

Statsforfatningen i Norge, 10 utg

52 Rt. 1982 s. 241 (Alta)

Spørsmål om lovligheten av et vedtak om vassdragsregulering, om betydningen av Stortingets deltakelse i saksbehandlingen, om folkerettens betydning for vedtakets gyldighet m.m.

Sakens bakgrunn

Den 26.2.1982 falt Høyesteretts dom i Alta-saken. I realiteten gjaldt saken spørsmålet om gyldigheten av den kongelige resolusjon av 15.6.1979 om utbygging av Alta-vassdraget. På grunnlag av denne kgl.res. begjærte Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen (NVE) skjønn ved Alta herredsrett, jfr. lov av 14.12.1917 nr. 17 om vassdragsreguleringer §§ 16 og 19. Skjønnets oppgave var å fastsette «erstatning og/eller pålegg om tiltak». Da skjønnssaken ble innledet, påsto en rekke av de saksøkte at skjønnet skulle nektes fremmet. (De saksøkte omfattet først og fremst grunneiere og rettighetshavere som ville bli berørt av utbyggingen. Til støtte for de saksøkte opptrådte bl.a. Norges Naturvernforbund som hjelpeintervenienter.) De mente at den kgl.res. om utbygging av Alta-vassdraget var ugyldig. Spørsmålet om Regjeringens utbyggingsvedtak var ugyldig kom derfor opp prejudisielt, dvs. retten måtte ta stilling til vedtakets gyldighet før evt. erstatninger eller pålegg kunne fastsettes.

Spørsmålet om utbygging av Alta-vassdraget hadde vært behandlet i Stortinget før statsrådsvedtaket 15.6. 1979, jfr. vassdragsreguleringsloven § 2. I vedtak 30.11 1978 hadde Stortinget samtykket i utbyggingsplanene for Alta-vassdraget. Den 6.6. 1979 vedtok Stortinget å bevilge penger til igangsetting av anleggsarbeidene. Samme dag forkastet Stortinget et forslag om at utbyggingssaken skulle behandles påny.

Utbyggingssaken skapte stor offentlig debatt, med protester og aksjoner. Regjeringen utarbeidet så en stortingsmelding om arbeidet med gjennomføringen av utbyggingssaken (St. meld. nr. 61 for 1979-80). Denne meldingen ble behandlet i Stortinget 30.5. 1980, og den ble «vedlagt protokollen», dvs. Stortinget hadde intet å bemerke til regjeringens arbeid med utbyggingssaken. Det var et klart flertall i Stortinget for at utbyggingssaken ikke skulle utsettes, men det ble ikke truffet noe positivt vedtak om det. Et utsettelsesforslag ble derimot forkastet med stort flertall.

For skjønnsretten kom hovedspørsmålet til å dreie seg om skjønnet skulle fremmes. Skjønnsretten var satt med 6 skjønnsmenn ved siden av sorenskriveren. Retten delte seg i synet på om saken skulle fremmes. Flertallet mente at skjønnet skulle fremmes, m.a.o. at den kgl.res. var gyldig. Mindretallet, som besto av 3 av skjønnsmennene, mente at resolusjonen var ugyldig.

For skjønnsretten anførte de saksøkte en rekke argumenter for at utbyggingsvedtaket var ugyldig. Det ble bl.a. vist til folkerettens regler som vern av urbefolkninger og etniske minoriteter. Videre ble det hevdet å foreligge feil i saksbehandlingen. Disse feil hadde ført til at det faktiske grunnlag for vedtaket var blitt uriktig og mangelfullt. Det ble hevdet at statskraftverkenes søknad om utbygging var mangelfull, jfr. vassdragsreguleringsloven §§ 5 og 6. Disse mangler, samt feilene ved saksbehandlingen skulle ha medført at skadevirkningene ikke var blitt skikkelig utredet og derfor undervurdert. Det var særlig spørsmål omkring «reindriften, samiske interesser generelt, naturverdier, laksefiske, jordbruk, reguleringsfordeler og alternativ kraftdekning» oppmerksomheten var rettet mot. Disse feilene kunne ha virket inn på vedtakets innhold. Stortingets deltakelse i behandlingen av saken kunne ikke forhindre ugyldighet.

De saksøkte og hjelpeintervenientene anket til lagmannsretten over avgjørelsen om å «fremme skjønnet». Staten søkte om Høyesteretts kjæremålsutvalgs samtykke til å bringe saken direkte inn for Høyesterett, jfr. tvistemålslovens § 6, 2. ledd. Anken ble tillatt fremmet direkte for Høyesterett, og justitiarius bestemte at saken skulle behandles i plenum, dvs. med Høyesteretts samtlige dommere.

Fra Norsk Retstidende: Plenumsbehandling av skjønnssaken om Alta-reguleringen. Ankesaken gjaldt først og fremst spørsmålet om gyldigheten av den kgl. res. om statsregulering av Altavassdraget. Dette vedtak ble truffet etter at det var innhentet samtykke av Stortinget, jfr. vassdragsreguleringslovens § 2, og Stortinget fastholdt senere to ganger sitt standpunkt. Høyesterett fant at saksbehandlingen i det vesentlige var tilfredsstillende, og at det ikke forelå noen saksbehandlingsfeil som kunne ha hatt innvirkning på konsesjonsvedtaket, jfr. prinsippet i forvaltningslovens § 41. Uttalelser om hvilke krav til utredninger m.v. det kan stilles på de forskjellige trinn i saksbehandlingen, jfr. vassdrags-reguleringslovens §§ 4 a, 5, 6 og 8. Konsesjonsmyndighetene hadde heller ikke bygget på mangelfulle eller uriktige faktiske opplysninger som medførte at konsesjonsvedtaket var ugyldig. Bemerkninger om domstolenes prøvelsesrett, og forvaltningens opplysningsplikt overfor Stortinget. – Høyesterett fant at det ikke forelå feil eller mangler ved behandlingen av de samiske interesser. Når det gjaldt de folkerettslige spørsmål, hadde de ankende parter bl.a. påberopt seg FN's internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966, ILO-konvensjon nr. 107 av 5. juni 1957, Prinsipperklæringen og handlingsprogrammet vedtatt på FN's verdenskonferanse i Geneve 1978 til bekjempelse av rasisme samt Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 4. november 1950. Høyesterett fant det ikke nødvendig å gå inn på alle de spørsmål som var reist om innholdet av gjeldende folkerett og om hvorvidt samene i folkerettslig forstand måtte anses som en urbefolkning i de områder som reguleringssaken berørte. Det var på det rene at reguleringsområdet i Alta var undergitt norsk suverenitet; og det inngrep i reindriftsnæringen som reguleringen ville medføre, var etter Høyesteretts mening langt fra av så alvorlig karakter at reguleringsvedtaket kunne komme i strid med folkerettslige regler. – Foruten gyldigheten av den kongelige resolusjon, gjaldt ankesaken skjønnsrettens fastsettelse av erstatning til de beiteberettigede for tapt beiteland ved anleggsveien. Dette delskjønn ble stadfestet, mens et annet delskjønn – hvor skjønnsretten hadde avslått krav om midlertidig erstatning for laksefiske i anleggstiden – ble opphevet på grunn av saksbehandlingsfeil, jfr. vassdragsreguleringslovens § 19 nr. 4. – Høyesterett tok innledningsvis standpunkt til enkelte prosessuelle spørsmål, jfr. skjønnslovens § 38 og § 48. Det ble således antatt at skjønnsrettens avgjørelse om å fremme skjønnet bare kunne angripes ved anke over det avsagte skjønn, og at gyldigheten av den kgl. res. ikke ble et eget avgjørelsestema i Høyesteretts domsslutning. Dette fikk betydning for partsforholdet. Antatt at Høyesterett hadde full kompetanse ved prøvingen av det prejudisielle spørsmål om gyldigheten av den kgl. res.

Dom 26. februar 1982 i l.nr. 39/1982: 1. Alta Laksefiskeri Interessentskap (høyesterettsadvokat Knut Lassen) 2. De reinbeiteberettigede i reinbeitedistrikt nr. 20, 21, 22, 23 og 24, Johan J. Sara m.fl. i reinbeitedistrikt nr. 25 og Bæskadesgruppen i reinbeitedistrikt nr. 1, og Masi bygdelag (advokat Leif Dunfjeld –til prøve) 3. Grunneiere og rettighetshavere i Alta og Masi: 1. Edel Jacobsen m.fl. (83 parter) (advokat Steinar Winther Christensen til prøve). Hjelpeintervenienter: 1. Norske Reindriftssamers Landsforbund (advokat Leif Dunfjeld –til prøve) 2. Norges Naturvernforbund (høyesterettsadvokat Ketil Lund) 3. Fire fjordfiskere: 1. Torbjørn Olsen, 2. Osvald Nordstrand, 3. Erland Kristoffersen, 4. Magnar Andersen (advokat Steinar Winther Christensen – til prøve) mot Staten v/Norges vassdrags- og elektrisitetsvesen (regjeringsadvokat Bjørn Haug med rettslig medhjelper advokat Johan Remmen).

Fra voteringen i Høyesterett
Førstvoterendes votum, som alle de øvrige dommere sluttet seg til, var meget omfattende. Sakens faktiske og rettslige bakgrunn, samt referatet av anførslene inntar en sentral og vesentlig plass i dommen. For oversiktens skyld kan det være hensiktsmessig her innledningsvis å referere det «sammendrag» førstvoterende selv ga avslutningsvis i sitt votum:

I sin oppsummering uttalte førstvoterende dommer Christiansen:

«Ankesaken for Høyesterett gjelder først og fremst spørsmålet om gyldigheten av kgl. resolusjon av 15. juni 1979 om statsregulering av Altavassdraget. Dette vedtak ble truffet etter at det i samsvar med vassdragsreguleringslovens § 2 var innhentet samtykke av Stortinget, og Stortinget har senere to ganger fastholdt sitt standpunkt. Den utbygning som ble vedtatt i 1979, er meget begrenset i forhold til de opprinnelige planer.

Innledningsvis har jeg måttet ta standpunkt til visse prosessuelle spørsmål som saken reiser. Jeg nevner først at - - -

Vassdragsreguleringsloven av 1917 setter ikke noen bestemt rettslig grense for Kongens og Stortingets adgang til å gi tillatelse til regulering av et vassdrag. Etter lovens § 8 må konsesjonsmyndighetene foreta en skjønnsmessig avveining hvor de på den ene side tar hensyn til skader og ulemper for allmenne og private interesser og på den annen side vurderer fordelene ved reguleringen.

Den rent skjønnsmessige avveining av fordeler mot skader og ulemper som Kongen og Stortinget foretar etter vassdragsreguleringslovens § 8, kan domstolene ikke overprøve. Dette følger av vanlige regler om domstolenes adgang til å prøve gyldigheten av forvaltningsvedtak. Disse regler er likevel ikke til hinder for at domstolene fullt ut prøver de ankende parters anførsel om at folkerettslige regler beskytter samene mot det inngrep i samiske interesser som statsreguleringen av Altavassdraget vil medføre. Med denne reservasjon gjelder saken ikke konsesjonsmyndighetenes adgang til å vedta regulering av Altaelva, men om saksbehandlingen har vært forsvarlig og om reguleringstillatelsen av 15. juni 1979 er bygd på tilstrekkelige opplysninger og riktige faktiske forutsetninger.

Når det gjelder de folkerettslige spørsmål som er reist, har jeg funnet at det i denne saken ikke er nødvendig å gå inn på en rekke spørsmål om innholdet av gjeldende folkerett og om hvorvidt samene i folkerettslig forstand må anses som en urbefolkning i de områder som reguleringssaken berører. Det er helt på det rene at reguleringsområdet i Alta er undergitt norsk suverenitet, og det inngrep i reindriftsnæringen som reguleringen vil medføre, er etter min mening langtfra av en så alvorlig karakter at reguleringsvedtaket kan komme i strid med folkerettslige regler.

Statskraftverkenes reguleringssøknad av april 1974 var ikke på alle punkter tilstrekkelig til å fylle lovens krav. Det var uheldig at en ufullstendig søknad dannet innledningen til denne meget omstridte konsesjonssak. Søknaden ble etter hvert supplert med en lang rekke utredninger. Under den langvarige og omfattende konsesjonsbehandling var det likevel – som jeg har pekt på – enkelte forhold som kunne og burde vært behandlet på en bedre måte. Men i det vesentlige var saksbehandlingen tilfredsstillende, og alle berørte parter og andre interesserte fikk tilstrekkelig adgang og tid til å uttale seg før konsesjonsspørsmålet ble avgjort. Etter min mening foreligger det ikke noen saksbehandlingsfeil som kan ha hatt innvirkning på den avgjørelse som ble truffet ved kgl. resolusjon av 15. juni 1979. Jeg kan heller ikke gi de ankende parter medhold i at konsesjonsvedtaket er ugyldig fordi konsesjonsmyndighetene har bygd avgjørelsen på mangelfulle eller uriktige faktiske forutsetninger.

Mange av de angrep som de ankende parter har rettet mot saksbehandlingen eller avgjørelsesgrunnlaget, er som allerede nevnt etter min mening uten betydning for avgjørelsen av saken fordi de gjelder forhold som ikke under noen omstendighet kan antas å ha virket inn på innholdet av reguleringsvedtaket. På bakgrunn av den omfattende offentlige debatt om saksbehandlingen i Alta-saken og den kritikk som har vært reist mot NVE, Regjeringen og Stortinget, har jeg likevel funnet det riktig å gå inn på spørsmålet om berettigelsen av angrepene.»

Man vil av det som her er sagt forstå at saken vesentlig kom til å dreie seg om spesielle forvaltningsrettslige spørsmål, der forståelsen av vassdragsreguleringsloven og alminnelige forvaltningsrettslige regler om ugyldighet kom til å stå sentralt. Forsåvidt som det ble hevdet at avgjørelsesgrunnlaget i utbyggingssaken var utilstrekkelig, kom dette til å spille en stor rolle.

De ankende parter og staten gjorde i det vesentlige gjeldende de samme anførsler for Høyesterett som for herredsretten (skjønnsretten), men for Høyesterett ble anførslene vesentlig utdypet.

Om domstolenes prøvelsesrett uttalte dommer Christiansen:

«Den rent skjønnsmessige avveining av fordeler mot skader og ulemper som Kongen og Stortinget foretar etter vassdragsreguleringslovens § 8, kan domstolene ikke overprøve. Dette følger av vanlige regler om domstolenes adgang til å prøve gyldigheten av forvaltningsvedtak. Tilsidesettelse av skjønnsmessige forvaltningsavgjørelser kan nok tenkes på det grunnlag at det er utvist vilkårlighet eller at det foreligger myndighetsmisbruk. Men i den foreliggende sak er det ikke rettet noe angrep mot reguleringsvedtaket på dette grunnlag.

Det er ingen uenighet mellom partene på dette punkt. Når jeg likevel har funnet grunn til å nevne begrensningen i domstolenes prøvingsrett, er det fordi saken har vakt stor allmenn interesse, og fordi oppfatningen til dels synes å være at domstolene skal overprøve den prioritering og avveining av interesser som Stortinget og Kongen har foretatt. Dette er altså ikke riktig.»

Om de folkerettslige reglers betydning for domstolenes prøvelsesrett uttalte førstvoterende:

«Det jeg har nevnt om begrensningen i domstolenes prøvingsrett, krever et supplement. Det er i saken hevdet at folkerettslige regler som Norge er bundet av, beskytter samene mot det inngrep i samiske interesser som statsreguleringen av Altaelva vil medføre. Reglene om domstolenes adgang til å prøve gyldigheten av forvaltningsvedtak er ikke til hinder for at domstolene fullt ut prøver om reguleringsvedtaket er i strid med folkerettslige regler.

Med den reservasjon jeg nettopp har nevnt, gjelder saken ikke spørsmålet om konsesjonsmyndighetenes adgang til å vedta reguleringsvedtaket av 15. juni 1979 er bygd på tilstrekkelige opplysninger og riktige faktiske forutsetninger. De saksbehandlingsregler i vassdragsreguleringsloven som her har interesse, er lovens §§ 4a, 5 og 6. Disse spesialregler suppleres av alminnelige forvaltningsrettslige regler, herunder kravet om at forvaltningsorganene skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. De ankende parter hevder at det ble begått vesentlige feil under saksbehandlingen, og at disse feil kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold. De hevder videre at vedtaket til dels er bygd på mangelfulle og uriktige faktiske forutsetninger. Staten er ikke enig i dette.»

Førstvoterende ga deretter en detaljert og omfattende redegjørelse for saksbehandlingsreglene i vassdragsreguleringsloven, samt hva partene anførte om dem. Om betydningen av saksbehandlingsreglene uttalte førstvoterende:

«Jeg nevner først at de ankende parter etter min mening gjør gjeldende et svært formelt syn på den betydning vassdragsreguleringslovens saksbehandlingsregler har for gyldighetsspørsmålet. Det må riktignok være klart at lovens regler skal følges så langt de inneholder bestemte påbud. For så vidt loven anvender skjønnsmessige kriterier, er det videre klart at myndighetene må utvise et forsvarlig skjønn. Og den omstendighet at Kongen etter lovens § 2 annet ledd først kan gi reguleringstillatelse etter at saken har vært forelagt for Stortinget, kan ikke i seg selv lede til noen lemping i de saksbehandlingsregler som er gitt i lovens §§ 4a, 5 og 6. Men feil ved saksbehandlingen kan bare lede til ugyldighet dersom feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold. Jeg viser for så vidt til forvaltningslovens § 41, som gir uttrykk for et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp. Når gyldigheten av et reguleringsvedtak gjøres til gjenstand for rettslig prøving, kan mulige feil ved saksbehandlingen bare få betydning dersom de kan ha ledet til mangler eller ufullstendigheter i selve grunnlaget for den avgjørelse som konsesjonsmyndighetene har truffet etter lovens § 8.

Uenigheten mellom partene gjelder først og fremst hvilken bredde og dybde utredningene må ha på de ulike trinn i saksbehandlingen, og det utredningsnivå som må kreves før spørsmålet om å gi reguleringstillatelse blir avgjort.»

Avslutningsvis i dette avsnitt ga førstvoterende uttrykk for følgende:

«Spørsmålet om hva som er en forsvarlig tilretteleggelse av saken har i det hele nær sammenheng med den rent skjønnsmessige avveining av fordeler og ulemper som lovens § 8 pålegger konsesjonsmyndighetene å foreta.»

Førstvoterende redegjorde deretter for forståelsen av vassdragsreguleringsloven §§ 4 og 5 og saksbehandlingen i Altasaken. Han pekte på enkelte mangler ved reguleringssøknaden, men pekte også på at det måtte «tas hensyn til hele den saksbehandling som lå til grunn for dette reguleringsvedtak».

Han nevnte deretter den uenighet som hadde vært mellom partene m.h.t. betydningen av prognoser, samt betydningen av mulige feil.

Om betydningen av Regjeringens og Stortingets senere behandling av saken uttalte førstvoterende:

«Som før nevnt kan mulige feil ved saksbehandlingen bare lede til ugyldighet dersom feilen kan ha virket inn på innholdet av reguleringsvedtaket.

I forhold til denne problemstilling er det et særlig forhold som gjør seg gjeldende i saken om Alta-utbyggingen. Etter at det var truffet bestemmelse om regulering ved kgl. resolusjon av 15. juni 1979, ble det utarbeidet en egen stortingsmelding hvor det ble gjort rede for den kritikk som var rettet mot utbyggingsvedtaket. I St.meld. nr. 61 for 1979-80 av 21. mars 1980 trakk Regjeringen den konklusjon at det som var anført som kritikk mot avgjørelsesgrunnlaget, ikke foranlediget noen endring i det standpunkt som tidligere var tatt. Stortinget gav sin tilslutning til dette da saken 30. mai 1980 ble behandlet på grunnlag av Innst. S. nr. 250 for 1979-80. Når domstolene skal ta standpunkt til betydningen av påberopte feil ved saksbehandlingen, synes jeg det er vanskelig å se bort fra de svar som Regjeringen og Stortinget her har gitt etter en behandling i vanlige konstitusjonelle former.»

Førstvoterende behandlet deretter spørsmålene som knyttet seg til reindriften og de samiske interesser, samebygden Masi, samt de folkerettslige spørsmål. Om de folkerettslige spørsmål bemerket førstvoterende:

«Når det gjelder reguleringsvedtaket, er rettsstillingen internrettslig sett klar. Mulige samiske rettigheter må – på samme måte som andre rettigheter – vike for vedtaket om ekspropriasjon mot erstatning i penger.

De ankende parter har imidlertid gjort gjeldende at folkerettslige regler som Norge er bundet av var til hinder for vedtaket om statsregulering av Alta/Kautokeinovassdraget, enten slik at norske myndigheter overhodet ikke kunne treffe et slikt vedtak i strid med samiske interesser, eller at vedtak i hvert fall bare kunne treffes etter en særlig saksbehandling. Til begrunnelse for sitt standpunkt har de ankende parter påberopt en rekke folkerettskilder. De påstander som her er fremsatt, hviler i stor utstrekning på meget kontroversielle oppfatninger av gjeldende folkerett. Jeg viser særlig til påstanden om den interne anvendelse av prinsippet om folkenes selvbestemmelsesrett, som det for øvrig i den fremlagte betenkning av professor Sanders erkjennes ennå ikke er blitt klart akseptert i folkeretten. Det har ellers vært et nødvendig ledd i de ankende parters prosedyre å sette likhetstegn mellom samenes tusenårige forhold til det norske samfunn og urbefolkningenes stilling i de kolonier europeiske makter ervervet i nyere tid. At samene er en etnisk minoritet i det norske samfunn og dermed beskyttet av art.27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, er uomtvistet.

Etter min mening kan det overhodet ikke være tvilsomt at det ikke gjelder noen begrensning i norsk suverenitetsutøvelse over reguleringsområdet. Heller ikke når det gjelder de påberopte minoritetsrettigheter kan jeg se at avgjørelsen byr på tvil. Avgjørende for mitt syn på dette spørsmål er det faktiske omfang av det inngrep som her gjøres i de samiske interesser. En forutsetning for at det overhodet kunne oppstå noe folkerettslig spørsmål i en reguleringssak, måtte i alle fall være at reguleringen medførte bastante og meget skadelige inngrep i slike interesser. Først da kunne man reise spørsmål om den nevnte art. 27 var gått for nær, fordi inngrepet i reindriftsnæringen var så stort at det truet samenes kultur. Det inngrep som her finner sted, er imidlertid langt fra av denne alvorlige karakter.»

Om regjeringens informasjonsplikt i forhold til Stortinget uttalte førstvoterende:

«Hva dernest angår påstanden om at NVE og regjeringen sviktet sin informasjonsplikt overfor Stortinget med hensyn til landsprognosene, legger jeg til grunn at Stortinget først og fremst var interessert i prognose for Finnmark. Men ved saksordførerens vitneforklaring er det bekreftet at stortingskomiteen også var interessert i landsprognosene. Jeg kan imidlertid ikke se at NVE misligholdt sin informasjonsplikt når det gjaldt disse prognoser.»

I resten av sitt votum tok førstvoterende for seg de faktiske forhold som var omtvistet i saken. Det dreiet seg om spørsmål om manøvreringsreglement, isforholdene, erosjon, grunnvann/jordbruk, forurensning, ferdsel, båtbruk m.v.

Førstvoterende fikk følge av de øvrige 16 dommerne, som ikke hadde noen særmerknader i sine vota.

Spørsmål

1 Hva mente førstvoterende om domstolenes adgang til å prøve reguleringsvedtakets forhold til de folkerettslige regler?

2 Hvordan mener du førstvoterende rettslig bedømte det forhold at Stortinget senere uttalte seg om behandlingen av reguleringssaken? 'Var det noen rettslig relevant forskjell på betydningen av det Stortinget gjorde og sa i tilknytning til selve reguleringssaken og det Stortinget gjorde og sa senere – etter at reguleringsvedtaket var fattet?

Til toppen